Ogromny potencjał rynku PPP, ale brak efektywnych rozwiązań

W Europie nie udało się dotychczas wytworzyć efektywnego modelu współfinansowania inwestycji infrastrukturalnych przez sektor prywatny. W Polsce potencjalną wartość rynku PPP w latach 2011 – 2022 szacuje się na 4 – 7 mld zł.

Ponad 30% jednostek publicznych rozważało PPP, ale tylko 4% rozpoczęło przygotowania lub realizację projektu. Rozwój PPP hamują niejasne zasady klasyfikacji wydatków i bariery mentalne samorządów. NIK wskazuje na poważne uchybienia, które dyskwalifikują projekty. PPP będzie sensowną formułą finansowania w świetle obowiązujących od przyszłego roku uregulowań prawnych.

Polska na początku drogi do wykorzystywania PPP

Formuła PPP jest coraz powszechniej stosowaną, skuteczną i efektywną metodą świadczenia usług publicznych na świecie. Dużo gorzej sytuacja wygląda w Polsce. Autorzy raportu: „Analiza potencjału podmiotów publicznych i przedsiębiorstw do realizacji projektów partnerstwa publiczno-prywatnego” zgodni są co do tego, że upowszechnienie PPP w Polsce byłoby uzasadnione wobec skali publicznych potrzeb inwestycyjnych. Okazuje się, że zwiększenie (w okresie 10 lat) majątku w tym sektorze do średniego poziomu zachodnioeuropejskiego, oznaczałoby wzrost rocznych nakładów inwestycyjnych w sektorze usług publicznych z poziomu 4,4% PKB w roku 2010, do poziomu 5,1% PKB w latach 2020–2022. A zatem szacowna na lata 2011–2014 luka finansowa wynosiłaby ok. 116–197 mld zł. Gdyby miała być ona w 17% finansowana projektami PPP, oznaczałoby to, w latach 2011–2022 konieczność poniesienia z tego tytułu rocznych nakładów rzędu 4–7 mld zł. Jest to zarazem szacunek potencjalnej wartości rynku PPP w Polsce w analizowanym okresie.

Wg tego samego raportu, wartość rynku PPP, obliczaną w oparciu o ogłoszenia, szacuje się na ok. 2,5 mld zł netto. Jednak szacunki robione w oparciu o plany zgłaszane przez jednostki samorządu terytorialnego jeszcze bardziej zwiększają tę wielkość do 15 mld zł[1].

Przełomu na rynku PPP nie przyniósł 2012 r. to wniosek z analizy Centrum PPP. Cztery lata obowiązywania nowych uregulowań prawnych związanych z PPP i koncesjami roboty budowlane i usługi zaowocowało liczbą 31 umów (por. 57 rzeczywistych ogłoszeń w 2012 r.) [2].

Z jednej strony… szanse

Już dziś wiadomo, że PPP jest sensowną alternatywą dla finansowania nowych inwestycji, które pozwala uniknąć samorządom zadłużania się, co jest istotne w kontekście nowych uregulowań prawnych. Od 2014 r. samorządy będzie obowiązywał nowy limit zadłużenia, który będzie determinował ich wyniki operacyjne, działalność inwestycyjną oraz zapotrzebowanie na finansowanie długiem. Jak podkreśla w swoim raporcie Fitch, aby zachować określony ustawowo limitów długu, wiele JST decyduje się na przekazanie realizacji inwestycji swoim spółkom komunalnym oraz spółkom celowym. Wyniki finansowe tychże spółek nie są konsolidowane w budżetach JST, a tym samym ich zadłużenie nie jest ujmowane w limitach zadłużenia JST. Fitch spodziewa się, że zjawisko to będzie się nasilać w latach 2013-2015, prowadząc do dalszego wzrost zadłużenia pośredniego JST[3].

W ocenie ekspertów DNB za stosowaniem formuły PPP przemawiają więc przede wszystkim ograniczone zasoby finansowe samorządów (wspomniane limity zadłużenia), a jednocześnie ogromny  popyt na wysokiej jakości infrastrukturę i usługi publiczne. Istotne jest i to, że podział zadań i ryzyk w ramach umów PPP pozwala każdej  ze stron – publicznej oraz prywatnej – realizować to, co potrafi robić najlepiej, co przekłada się z kolei pozytywnie na efekt końcowy. Za formułą PPR przemawia jednocześnie szybkość realizacji inwestycji. Ponadto, powierzenie partnerowi prywatnemu zaprojektowania i budowy infrastruktury,  a następnie jej eksploatacji pozwala realizować inwestycję lepiej i w oparciu  o najnowszą technologię. PPP jest szczególnie ważne dla podtrzymywania inwestycji w okresie spowolnienia gospodarczego.

Niewątpliwą szansą na rozwój PPP jest łączenie tego rodzaju przedsięwzięć z funduszami unijnymi, czyli tzw. projekty hybrydowe. Takie podejście ma szansę się sprawdzić, ponieważ w Polsce dotacje europejskie odgrywają szczególną rolę w finansowaniu inwestycji infrastrukturalnych.

Małgorzata Zielińska, dyrektor Biura Sektora Publicznego w DNB Bank Polska S.A.

W praktyce projekty hybrydowe nie są jednak często realizowane z uwagi na to, że podlegają one jednocześnie regułom PPP oraz regułom dotyczącym funduszy europejskich (por. np. kwalifikowalność wydatków). Musimy pamiętać i o tym, że z tego typu projektami łączy się także dodatkowe, specyficzne ryzyko, dotyczące np. poziomu dofinansowania czy trwałości projektu. Ponadto należy uwzględnić niebezpieczeństwo znaczących zmian w projekcie, wymagających akceptacji przez Komisję Europejską, a także ryzyko ewentualnego zwrotu funduszy unijnych.

Niemniej… przełomowa dla projektów hybrydowych – głównie za sprawą nowych regulacji unijnych – może się okazać perspektywa finansowa 2014 – 2020. Wspomniane regulacje dotyczą m. in. wprowadzenia definicji PPP do przyszłego Rozporządzenia Ogólnego dla polityki spójności na lata 2014 – 2020. Ponadto, w myśl tych regulacji, możliwa będzie zmiana beneficjenta w trakcie realizacji projektu bez uszczerbku dla przepisów dotyczących jego trwałości. Kolejna korzystna zmiana polega na tym, że partner prywatny będzie mógł zostać beneficjentem, co umożliwi kwalifikowalność jego wydatków. Nowe zapisy dotyczące rachunku powierniczego to możliwość dostępu do funduszy europejskich nawet po okresie kwalifikowalność wydatków. Warto podkreślić w końcu i to, że preferowane przez Komisję Europejską kierunki przyszłego wsparcia  z funduszy unijnych są zbieżne z obszarami szczególnie interesującymi dla PPP, związanymi ze świadczeniem usług publicznych, między innymi: transportem (w tym miejskim), ochroną środowiska (w tym gospodarką odpadami), energetyką (efektywnością energetyczną), rewitalizacją i ochroną zdrowia.

Do zrealizowanych, przykładowych projektów hybrydowych można zaliczyć: kompleks mineralnych basenów w Solcu Zdroju (otwarty pod koniec roku 2012), projekt: Internet dla Mazowsza,  Budowę Wielkopolskiej Sieci Szerokopasmowe.

1/4 zawartych dotychczas w Polsce umów PPP i koncesji związana jest z szeroko pojętym sektorem transportowym. 36%  stanowią umowy koncesji na budowę i zarządzanie parkingami. 27% stanowią umowy koncesji na usługi w zakresie transportu publicznego. Po ok. 9% udziału rynkowego (pod względem liczby zawartych umów) przypada infrastrukturze drogowej, infrastrukturze towarzyszącej (przejścia podziemne), wiatom przystankowym oraz centrom przesiadkowym.

…z drugiej… bariery mentalne i niejasne zasady klasyfikacji wydatków

Z raportu „Analiza potencjału podmiotów publicznych i przedsiębiorstw do realizacji projektów partnerstwa publiczno-prywatnego” wynika, że ponad 30% jednostek publicznych w Polsce rozważało realizację przedsięwzięcia w formule PPP, ale już tylko 4% respondentów, zadeklarowało, że w ich jednostkach rozpoczęto przygotowania lub realizację przedsięwzięcia PPP. Autorzy tego raportu wskazują na trudności dotyczące pewnych postaw: niechęci społecznej do działań na styku publiczno-prywatnym, obaw zarówno wśród urzędników, jak i na poziomie politycznym oraz niechęci do dzielenia się informacjami z innymi jednostkami publicznymi.

Na pewną barierę psychologicznej ze strony samorządów natrafiają banki budując swój udział  w finansowaniu samorządów w postaci papierów dłużnych. Ta niechęć wynika z tego, że w Polsce to nadal kredyt i pożyczka stanowią główną formę finansowania samorządów; obligacje w długu samorządowym stanowią jedynie 20%.

Realne przeszkody hamujące rozwój PPP sprowadzają się do: niedoskonałości ram prawnych, braku umiejętności przygotowania i wdrożenia PPP (na gruncie finansowym, formalno-prawnym, społecznym jak i politycznym), niepewna  i obarczona zasadniczym ryzykiem ekonomicznym struktura wynagradzania strony prywatnej, czy w końcu: nieefektywny podział ryzyk, np. inwestor prywatny odpowiada za zdarzenia, na które nie ma praktycznie wpływu.

Samorządy podkreślają, iż „wyleczyły się” z projektów w formule PPP również dlatego, że zagadnienia wpływu z umów partnerstwa publiczno-prywatnego na dług publiczny stanowi problem złożony, zaś zasady klasyfikacji tych zobowiązań budzą wątpliwości natury prawno-finansowej. Samorządy, które miały przykre doświadczenie z umowami skupu wierzytelności, rezygnują z formuły PPP.

Finansowanie PPP

Problem z finansowaniem projektów PPP polega przede wszystkim na tym, że dostęp do długoterminowych kredytów udzielanych przez banki na potrzeby infrastrukturalnych projektów inwestycyjnych realizowanych w formule project finance podlega stopniowemu ograniczeniu i jest to tendencja nieodwracalna w związku z wymogami Basel III. Nowe regulacje dotyczące sposobu funkcjonowania sektora bankowego w sposób systemowy ogranicza dopływ kapitału publicznego i finansowania dłużnego do tych projektów.

Problematyka związana z finansowaniem inwestycji infrastrukturalnych nie odnosi się wyłącznie do wysychających źródeł tego finansowania. W Europie nie udało się dotychczas wytworzyć efektywnego modelu współfinansowania inwestycji infrastrukturalnych przez sektor prywatny.

Na rynku pojawiają się jednak nowe rozwiązania będące odpowiedzią na problemy z finansowaniem projektów PPP.

1. W 2010 r. Europejski Bank Inwestycyjny w porozumieniu z Komisją podjął działania mające doprowadzić do zwiększenia dostępności kapitału prywatnego na potrzeby kluczowych dla Unii Europejskiej oraz państwa członkowskich inwestycji infrastrukturalnych („Project Bond Initiative”). Faza pilotażowa „Project Bond Initiative” rozpoczęła się w zeszłym roku  i ma trwać do roku 2014 . Faza pilotażowa ma objąć 10 projektów inwestycyjnych realizowanych w ramach sieci transportowej TEN-T, sieci energetycznej TEN-E oraz budowy infrastruktury szerokopasmowej/telekomunikacyjno-informacyjnej (ICT). Łączne zaangażowanie finansowe EBI w wybrane projekty pilotażowe na poziomie 230 milionów euro ma zapewnić dopływ do nich kapitału prywatnego o wartości   4 miliardów euro. Program ma zacząć funkcjonować w kolejnej perspektywie finansowej UE w latach 2014-2020.
2. Równolegle z działaniami EBI, sektor prywatny również zaczął poszukiwanie nowych modeli pozyskiwania finansowania – model PEEBLE (grupa ING oraz Santander) oraz model CLIP (proponowany przez 80 największych światowych funduszy emerytalnych).
3. W latach 2011-2012 w niektórych państwach członkowskich (np. Francja, Wielka Brytania, Włochy) zostały wprowadzone rządowe instrumenty gwarancyjne, które mogą służyć zabezpieczeniu spłaty finansowania pozyskane przez spółki projektowe w drodze emisji obligacji. W listopadzie 2012 roku zamiar posłużenia się podobnymi rozwiązaniami ogłosił rząd Donalda Tuska, przedstawiając założenia programu „Inwestycje Polskie”.
4. Zwiększenie zaangażowania kapitałowego partnerów prywatnych w realizację projektów. Dla przykładu: Wielka Brytania wprowadziła wymóg większego zaangażowania kapitałowego partnerów prywatnych. Dotychczas w typowych projektach dominowała relacja dług/kapitał na poziomie 90:10, obecnie ma ono wynosić 20-25%.
5. Obecnie na uwagę zasługują instrumenty obecnie wchodzące na rynek – Incjatywa JESSICA.

NIK wskazuje na uchybienia, ale i chwali projekty wzorcowe

Przeprowadzona przez NIK kontrola przedsięwzięć PPP, które realizowane były w latach 2009 – 2012, potwierdziła, że najczęstsze uchybienia sektora publicznego pojawiały się na etapie planowania i wyboru struktury projektu PPP. Wspomniane uchybienia dotyczyły braku gruntownych analiz przedrealizacyjnych, jak również słabych badań rynku. Efektem tych niedociągnięć było przeszacowanie popytu na planowane usługi, jaki i to, że  ze strony prywatnych inwestorów nie było zainteresowania finansowaniem tego typu projektów. Jednostki samorządu terytorialnego, realizujące jednostkowe przedsięwzięcia PPP w ocenie NIK, nie miały dostatecznej wiedzy i doświadczenia w przygotowaniu tego typu umów. Ponadto większość kontrolowanych wskazuje, że formuła PPP rozpatrywana jest tylko wtedy, kiedy nie ma innych źródeł finansowania planowanych przedsięwzięć.

Oprócz przykładów negatywnych, kontrola NIK stwierdziła także rzetelne i staranne działania zmierzające do określenia optymalnej formy realizacji inwestycji publicznych, wypracowania efektywnego modelu ich finansowania oraz wyboru partnera prywatnego. Za wzorcowe NIK uznała: projekt zagospodarowania terenów dworca PKP w Sopocie oraz sąsiadujących z nim terenów czy budowę Szpitala Powiatowego w Żywcu.